آگاه: در همین روزها، خبری از منطقه ۱۹ تهران منتشر شد که شهردار این منطقه از اجرای طرح «پناه گرم» سخن گفت. طرحی که اسکان موقت، غذای گرم، خدمات بهداشتی و حمایت اولیه را برای افراد بیخانمان و آسیبدیده اجتماعی فراهم میکند. این خبر، هرچند در ظاهر یک گزارش محلی بود، اما بازتابدهنده یکی از پیچیدهترین چالشهای مدیریت شهری در کلانشهر تهران است. اینکه چگونه نهادهای مختلف، بهویژه شهرداری، در برابر آسیبهای اجتماعی عمیقی مانند بیخانمانی، معتادان متجاهر، کودکان کار، متکدیان و کارتنخوابها واکنش نشان میدهند و آیا این واکنشها با اصول حقوقی، اقتصادی و مدیریتی همخوانی دارند یا خیر.
تهران به عنوان پایتخت ایران، با جمعیتی بیش از ۹ میلیون نفر در محدوده رسمی و حدود ۱۵ میلیون نفر در کلانشهر، میزبان بیشترین حجم آسیبهای اجتماعی در کشور است. مهاجرت گسترده از استانهای مختلف، مشکلات اقتصادی، نابرابری درآمدی، حاشیهنشینی و ضعف در سیستمهای حمایتی، همه دست به دست هم دادهاند تا خیابانهای شهر صحنهای از حضور آسیبدیدگان اجتماعی شود.
بر اساس گزارشهای رسمی و میدانی، تعداد افراد بیخانمان و کارتنخواب در نقاط بحرانی مانند اطراف میدان راهآهن، جنوب شهر و برخی بوستانها همچنان قابل توجه است. معتادان متجاهر، هرچند در سالهای اخیر کاهش یافتهاند، هنوز در برخی معابر حضور دارند و کودکان کار – که بخش عمدهای از آنها اتباع خارجی هستند – همچنان در تقاطعها و خیابانهای شلوغ دیده میشوند. این وضعیت نه تنها کیفیت زندگی شهروندان عادی را تحت تاثیر قرار میدهد، بلکه بر امنیت روانی، بهداشت عمومی، نظافت شهری و حتی جذابیت گردشگری پایتخت نیز سایه میافکند.
در این میان، دو نهاد اصلی در کانون توجه قرار دارند؛ سازمان بهزیستی کشور
به عنوان متولی قانونی و شهرداری تهران به عنوان بازیگر عملیاتی و بودجهای. بررسی دقیق نشان میدهد که این دو نهاد در سالهای اخیر، بهویژه از دوره مدیریت شهری ششم (از سال ۱۴۰۰)، الگوی همکاری پیچیدهای را شکل دادهاند که در آن شهرداری بار اجرایی سنگینی را بر دوش کشیده است. این الگو، هرچند دستاوردهایی داشته، اما پرسشهای جدی درباره عقلانیت، کارایی، رعایت اولویتهای شهری و تقسیم عادلانه مسئولیتها ایجاد کرده است.
مبانی قانونی و تاریخی مسئولیت ساماندهی آسیبهای اجتماعی
قوانین جمهوری اسلامی ایران، ساماندهی آسیبهای اجتماعی را به صورت صریح و روشن بر عهده سازمان بهزیستی کشور قرار داده است که زیر نظر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی فعالیت میکند. قانون مبارزه با مواد مخدر (مصوب ۱۳۶۷ با اصلاحات ۱۳۸۹)، بهویژه ماده ۱۶ آن، نگهداری، درمان و کاهش آسیب معتادان متجاهر را در مراکز دولتی یا مجاز تحت نظارت بهزیستی و ستاد مبارزه با مواد مخدر تعریف کرده است. آییننامه فوریتهای اجتماعی (مصوب هیات وزیران در سال ۱۳۹۲) نیز اورژانس اجتماعی با شماره تماس ۱۲۳ را به عنوان ابزار اصلی مداخله فوری در بحرانهای فردی و اجتماعی معرفی میکند. این خط شبانهروزی و رایگان، مسئولیت رسیدگی به مواردی مانند کودکآزاری، همسرآزاری، سالمندآزاری، فرار از منزل، اعتیاد و بیخانمانی را بر عهده دارد.
علاوه بر این، آییننامه ساماندهی کودکان خیابانی (مصوب ۱۳۸۴) و سیاستهای کلی برنامههای توسعه، بهزیستی را متولی اصلی سیاستگذاری، پیشگیری و اجرای تخصصی دانستهاند. قانون شهرداریها (مصوب ۱۳۳۴ با اصلاحات بعدی) نیز در ماده ۵۵ و بندهای مرتبط، وظایف شهرداری را عمدتا به حوزه خدمات شهری محدود کرده است: نظافت معابر، جمعآوری زباله، نگهداری فضای سبز، حملونقل عمومی، ایمنی معابر و جلوگیری از تکدیگری در چارچوب همکاری. هیچ مادهای در قانون شهرداریها، شهرداری را متولی اصلی ساماندهی آسیبهای اجتماعی معرفی نکرده است. در واقع، قانونگذاران شهرداری را به عنوان «همکار» دستگاههای تخصصی مانند بهزیستی، نیروی انتظامی و قوه قضاییه در نظر گرفتهاند.
با این حال، تاریخچه عملی نشاندهنده تغییر تدریجی نقشهاست. در دهههای گذشته، بهویژه پیش از سال ۱۳۹۰، مدیریت آسیبهای اجتماعی بیشتر بر عهده بهزیستی و نهادهای دولتی بود و شهرداریها نقش حاشیهای داشتند. اما با تشدید مهاجرت شهری، گسترش حاشیهنشینی و افزایش جمعیت تهران در دهه ۱۳۹۰، آسیبها به شکل قابل رویتی در فضای عمومی شهر ظاهر شدند و فشار بر مدیریت شهری افزایش یافت. تشکیل «قرارگاه اجتماعی کلانشهر تهران» در سال ۱۴۰۰، نقطه عطف مهمی در این زمینه بود. این قرارگاه با دستور مستقیم زاکانی و با مشارکت نهادهایی مانند نیروی انتظامی، قوه قضاییه، ستاد مبارزه با مواد مخدر و بهزیستی راهاندازی شد. هدف اعلامشده، هماهنگی بیننهادی برای کاهش آسیبها بود، اما در عمل، شهرداری به دلیل دسترسی به منابع مالی محلی، نیروی انسانی و امکانات عملیاتی (خودرو، زمین، گشتهای شهری) نقش لیدر اجرایی را بر عهده گرفت.
این تغییر نقش، ریشه در واقعیت عملی دارد. آسیبهای اجتماعی مانند حضور معتاد متجاهر در ایستگاههای مترو یا کودکان کار در تقاطعها، مستقیما بر وظایف اصلی شهرداری – یعنی ایجاد شهر ایمن، پاکیزه و قابل زیست – تاثیر میگذارد. اگر شهرداری منتظر اقدام بهزیستی بماند، مشکلات شهری مانند ناامنی معابر، زبالهگردی و کاهش حس امنیت شهروندان تشدید میشود. از سوی دیگر، کارشناسان حقوقی مانند برخی مدیران سابق بهزیستی تاکید دارند که «هیچ جای قانون نیامده که شهرداری مسئولیت اصلی دارد» و این ورود فراتر از تکلیف قانونی است. با وجود این، شورای اسلامی شهر تهران به عنوان نهاد ناظر و تصویبکننده بودجه، هر ساله این اقدامات را تایید کرده و آن را بخشی از مسئولیت اجتماعی مدیریت شهری دانسته است.
اقدامات عملیاتی شهرداری تهران: از پناه گرم تا قرارگاه اجتماعی
از سال ۱۴۰۰ تاکنون، شهرداری تهران برنامههای گستردهای در حوزه آسیبهای اجتماعی اجرا کرده است. مهمترین آنها تشکیل قرارگاه اجتماعی کلانشهر تهران است که جلسات منظم آن با حضور نمایندگان دستگاههای مختلف برگزار میشود. این قرارگاه اولویتهایی مانند ساماندهی معتادان متجاهر، کودکان کار، متکدیان و بیخانمانها را تعریف کرده و شهرداری را به عنوان مجری اصلی عملیات میدانی معرفی کرده است.
یکی از بارزترین برنامهها، طرح پناه گرم است که هر ساله در فصل سرما اجرا میشود. در پاییز امسال، این طرح از حدود ۲۰ آبان آغاز شد و تا کنون به مراحل سوم و چهارم رسیده است. سازمان رفاه، خدمات و مشارکتهای اجتماعی شهرداری تهران، همه ظرفیتهای خود را در این زمینه بسیج کرده است. ۱۵ مددسرای ثابت با ظرفیت پایه حدود ۱۵۰۰ نفر (قابلیت افزایش به صورت کفخواب در شرایط اضطراری)، اتوبوسهای سیار گرمخانهدار، ۴۴ واحد گشت منطقهای و گشتهای متمرکز
۲۴ ساعته. خدمات شامل اسکان موقت، توزیع غذای گرم، استحمام، خدمات درمانی اولیه، مشاوره اجتماعی و ارجاع به مراکز تخصصی است. در مناطق جنوبی مانند منطقه ۱۹ و ۲۰، تمرکز بیشتری وجود دارد و شهروندان با تماس با سامانه ۱۳۷ میتوانند افراد بیسرپناه را گزارش دهند. گزارشهای رسمی تا بهمن حاکی از آن است که تاکنون هیچ فوتی ناشی از سرما ثبت نشده، که این دستاورد نسبت به برخی زمستانهای گذشته پیشرفت قابل توجهی محسوب میشود.
در حوزه معتادان متجاهر، شهرداری با گسترش مراکز یاورشهر نقش برجستهای ایفا کرده است. در ابتدای دوره فعلی مدیریت شهری، ظرفیت این مراکز حدود هفت تا هشت هزار تخت بود، اما تا امسال به بیش از ۲۳ هزار تخت افزایش یافته است. این مراکز شامل یاورشهرهای ویژه مردان، زنان، سالمندان و نوجوانان هستند و خدمات ترک اعتیاد، بازتوانی، آموزش مهارتی و حمایت اجتماعی ارائه میدهند. گزارش عملکرد قرارگاه اجتماعی نشان میدهد که در چهار سال اخیر، تعداد معتادان متجاهر در معابر مرکزی و جنوبی تهران به شکل محسوسی کاهش یافته و از حدود ۲۰ هزار نفر به حدود چهار تا پنج هزار نفر رسیده است. این کاهش، نتیجه عملیات جمعآوری شبانهروزی، انتقال به مراکز و همکاری با پلیس و قوه قضاییه است.
ساماندهی کودکان کار نیز بخش دیگری از فعالیتهاست. شهرداری تهران در دو سال اخیر حدود پنج هزار کودک را ساماندهی کرده و با همکاری بهزیستی، پروندههای حمایتی تشکیل داده است. مراکز «شوق زندگی» بهزیستی نقش مکمل داشتهاند، اما عملیات میدانی و شناسایی اولیه اغلب توسط گشتهای حامی شهر شهرداری انجام میشود. بیش از ۸۶ درصد کودکان کار ساماندهیشده اتباع خارجی هستند که این موضوع چالشهای حقوقی و بینالمللی جداگانهای ایجاد کرده است.
علاوه بر این، شهرداری برنامههای دیگری مانند پلمب مکانهای آسیبزا (پلاک قرمزها)، دیوارکشی نقاط بحرانی، پویشهای اطلاعرسانی عمومی و همکاری با تشکلهای مردمی را اجرا کرده است. سازمان رفاه، خدمات و مشارکتهای اجتماعی به عنوان مجری اصلی، نیروی انسانی متخصص (مددکار، روانشناس، نیروی انتظامی) را به کار گرفته و گشتهای سیار را در نقاط پرریسک فعال نگه داشته است. این اقدامات، هرچند حجم بالایی از منابع را مصرف کردهاند، اما تاثیر ملموسی بر ظاهر شهر و احساس امنیت شهروندان داشتهاند. بسیاری از ساکنان مناطق مرکزی و جنوبی گزارش میدهند که میزان آسیبهای اجتماعی در معابر اصلی کاهش یافته و کیفیت زندگی روزمره بهبود یافته است.
سازمان بهزیستی: متولی قانونی با ظرفیت محدود
در مقابل اقدامات گسترده شهرداری، سازمان بهزیستی به عنوان متولی اصلی قانونی، تمرکز خود را بر مداخله تخصصی، پیشگیری و سیاستگذاری قرار داده است. اورژانس اجتماعی (خط ۱۲۳) مهمترین ابزار این سازمان است که در استان تهران تا مهر ۱۴۰۴، بیش از ۴۳ هزار تماس ثبت شده با بیش از ۲۳ هزار مورد مربوط به کودکآزاری داشته است. در سطح ملی نیز صدها هزار تماس سالانه دریافت میشود و حدود ۶۵ درصد مداخلات منجر به حل موثر مشکل شده است. تیمهای سیار اورژانس اجتماعی به محل حوادث اعزام میشوند و خدمات مشاوره، حمایت فوری و ارجاع ارائه میدهند.
در حوزه کودکان کار، بهزیستی مراکز شوق زندگی را اداره میکند و در دو سال اخیر حدود ۴۴۰۰ کودک را ساماندهی کرده است. این سازمان تاکید دارد که رویکرد خانوادهمحور را دنبال میکند و هدف نهایی بازگشت کودکان به خانواده یا محیط امن است. برای معتادان متجاهر نیز بهزیستی نظارت کلی بر مراکز ماده ۱۶ را بر عهده دارد، هرچند اجرای عملی اغلب با مشارکت شهرداری انجام میشود.
با وجود این دستاوردها، بهزیستی با محدودیتهای جدی مواجه است. بودجه محدودتر نسبت به نیازهای تهران، کمبود نیروی انسانی سیار (کمتر از ۳۰۰ خودرو در سطح ملی برای اورژانس اجتماعی)، تمرکز بیشتر بر سیاستگذاری ملی به جای اجرا در کلانشهر و وابستگی به همکاری دیگر دستگاهها. کارشناسان معتقدند که ظرفیت بهزیستی برای مدیریت حجم آسیبهای تهران کافی نیست و همین امر شهرداری را وادار به ورود گسترده در این حوزه کرده است.
بودجه و منابع مالی: هزینه از جیب شهروندان تهران
تمام هزینههای شهرداری در این حوزه از بودجه مستقل شهرداری تامین میشود، نه از بودجه دولتی بهزیستی. بودجه سال ۱۴۰۵ شهرداری تهران با رقم ۳۲۲ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان (۳۲۲.۹ همت) به تصویب رسیده است که نسبت به بودجه پایه ۱۴۰۴ رشد ۳۹.۷ درصدی داشته و از سال ۱۴۰۰ (۳۰.۷ همت) رشد ۹ برابری نشان میدهد. این بودجه برای نخستین بار کاملا عملیاتی و پروژهمحور تدوین شده و بر اساس سند برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران تنظیم گردیده است.
حدود ۴۸ درصد کل بودجه (۱۵۳.۹ همت) به حملونقل و ترافیک اختصاص یافته که همچنان اولویت اول است. بخش خدمات شهری و محیط زیست حدود ۱۵ درصد و حوزه فرهنگی و اجتماعی – که شامل آسیبهای اجتماعی، حمایت از اقشار آسیبپذیر و معلولیتها میشود – حدود ۱۰ درصد (۳۰ تا ۳۲ هزار میلیارد تومان) را تشکیل میدهد. این رقم نسبت به سال قبل رشد ۴۰ درصدی داشته است.
منابع درآمدی شهرداری عمدتا محلی هستند. درآمدهای شهرسازی (عوارض ساختوساز، تراکم، تغییر کاربری) حدود ۱۴۴ هزار میلیارد تومان (۴۱ درصد)، سهم از مالیات بر ارزش افزوده حدود ۷۰ هزار میلیارد تومان، عوارض نوسازی، تبلیغات شهری، جرایم و فروش داراییها نیز در کنار این درآمدها تعریف شدهاند. بنابراین، این هزینهها مستقیما از جیب شهروندان تهران از طریق عوارض شهری پرداخت میشود. شورای شهر با تصویب این تخصیص، آن را قانونی دانسته و بخشی از مسئولیت اجتماعی مدیریت شهری محسوب کرده است.
ارزیابی عقلانی: ضرورت شهری در برابر اولویتهای زیرساختی
ورود فراقانونی شهرداری به حوزه آسیبهای اجتماعی را میتوان از دو منظر بررسی کرد. از یک سو، این اقدامات منطقی به نظر میرسند. آسیبها در فضای عمومی شهر متمرکز هستند و مستقیما بر وظایف اصلی شهرداری تاثیر میگذارند. کاهش حضور کودکان کار، ساماندهی معتادان و جلوگیری از فوتیهای سرمایی، کیفیت زندگی را بهبود بخشیده و از بدتر شدن بحران جلوگیری کرده است. در شرایطی که بهزیستی ظرفیت کافی ندارد، شهرداری با منابع و سرعت عمل خود، خلأ را پر کرده است. این رویکرد در کوتاهمدت به کنترل ظاهری آسیبها کمک کرده و برای بسیاری از شهروندان ملموس بوده است.
از سوی دیگر، انتقادات جدی به چنین اقدامی وجود دارد. تهران همچنان با مشکلات زیرساختی عمیق دستوپنجه نرم میکند. ترافیک سنگین، کمبود واگن مترو، اتوبوسهای فرسوده، معابر پر از چاله و تاخیر در پروژههای عمرانی. بسیاری از شهروندان معتقدند که اولویت اول باید حل این مسائل باشد. هزینههای سنگین نگهداری مراکز یاورشهر در حالی که نرخ بازگشت موفق معتادان پایین است (بعضی تحلیلها کمتر از ۱۰ درصد را نشان میدهند)، کارایی برخی از اقدامات شهرداری را زیر سوال میبرد. علاوه بر این، این کار نوعی جابهجایی بار بین نهادهاست و دولت را از تقویت بهزیستی بینیاز میکند. در مقایسه با شهرهای بزرگ جهان، شهرداریهای موفق اغلب نقش تسهیلگر و هماهنگکننده دارند، نه تصدیگر اصلی. در تهران، تعدد متولیان (بهزیستی، شهرداری، پلیس، ستاد مواد مخدر) گاهی باعث تداخل و کاهش کارایی میشود. عقلانیت کامل نیازمند بازنگری در قوانین، افزایش بودجه بهزیستی از منابع ملی و مشروط کردن رشد بودجه اجتماعی شهرداری به پیشرفت در حوزههای اصلی مانند حملونقل است.
به سوی تقسیم عادلانه مسئولیتها
تجربه چند سال اخیر تهران نشان میدهد که ساماندهی آسیبهای اجتماعی بدون مشارکت فعال شهرداری ممکن نیست، اما این مشارکت نباید به معنای غفلت از وظایف اصلی شهری باشد. دستاوردهای شهرداری قابل تقدیر است، اما پایداری آن نیازمند تقویت متولی قانونی (بهزیستی) و بازنگری در تقسیم وظایف است. شهروندان تهران که بودجه را از جیب خود تامین میکنند، حق دارند اولویتبندی را بر اساس نیازهای واقعی شهر – ترافیک، ایمنی، حملونقل و سپس حمایت اجتماعی – مطالبه کنند. تا زمانی که این تعادل برقرار نشود، مدیریت شهری تهران همچنان در میانه ضرورت عملی و محدودیتهای قانونی حرکت خواهد کرد. آینده نشان خواهد داد که آیا این الگو به الگویی موفق تبدیل میشود یا نیاز به اصلاح ساختاری دارد.
نظر شما