آگاه: تجارب جهانی، از بحران مالی آسیا در دهه ۱۹۹۰ گرفته تا بحران بزرگ مالی ۲۰۰۸ و بحران‌های اخیر بانکی در آمریکا و اروپا، نشان می‌دهد که مواجهه با بانک‌های ناتراز نیازمند یک چارچوب جامع، قاطع و شفاف برای «گزیر» (Resolution) است. این چارچوب باید مجموعه‌ای از ابزارها را برای شناسایی به موقع، مداخله سریع و حل‌وفصل منظم این بانک‌ها فراهم کند تا از سرایت بحران جلوگیری کرده و هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی آن را به حداقل برساند.
در ایران نیز، پدیده ناترازی بانک‌ها طی سال‌های اخیر به یکی از دغدغه‌های اصلی سیاست‌گذاران پولی و مالی تبدیل شده است. عواملی همچون تحریم‌های اقتصادی، مداخلات دستوری در نظام اعتباری، ضعف در نظام‌های حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک و دوره‌های طولانی رکود تورمی، به انباشت دارایی‌های سمی و تشدید ناترازی در ترازنامه برخی بانک‌ها دامن زده است. بانک مرکزی ایران در سال‌های اخیر، به ویژه با اجرای فرآیندهای گزیر و انحلال برای برخی موسسات و بانک‌های مشکل‌دار، گام‌های جدی‌تری در این مسیر برداشته است. این یادداشت تحلیلی، ضمن مرور جامع و دسته‌بندی شده تجارب جهانی در مواجهه با بانک‌های ناتراز، به ارزیابی و مقایسه این رویکردها با سیاست‌ها و اقدامات بانک مرکزی ایران می‌پردازد. هدف نهایی، شناسایی نقاط قوت و ضعف رویکرد داخلی و ارائه پیشنهادهای سیاستی مشخص برای بهبود چارچوب گزیر بانکی در ایران، با الهام از بهترین شیوه‌های بین‌المللی است.
جعبه‌ابزار جهانی برای مهار بانک‌های ناتراز: یک دسته‌بندی تحلیلی
تجربه‌های بین‌المللی در مدیریت و حل‌وفصل بانک‌های ناتراز را می‌توان در یک جعبه‌ابزار جامع با چهار محور اصلی دسته‌بندی کرد: ابزارهای نهادی، ابزارهای عملیاتی، ابزارهای مالی و ابزارهای قانونی.
۱. ابزارهای نهادی: ایجاد ساختارهای تخصصی
شرکت‌های مدیریت دارایی: یکی از موفق‌ترین و متداول‌ترین راهکارها، تاسیس نهادهای تخصصی برای خرید، مدیریت و فروش وام‌های غیرجاری و دارایی‌های سمی بانک‌هاست. این شرکت‌ها، که به «بانک‌های بد» نیز مشهورند، با پاک‌سازی ترازنامه بانک‌های در حال فعالیت (بانک‌های خوب)، به آنها اجازه می‌دهند تا بر کسب‌وکار اصلی خود یعنی واسطه‌گری مالی تمرکز کنند.
تجربه سوئد: در بحران بانکی اوایل دهه ۱۹۹۰، سوئد با تاسیس دو شرکت مدیریت دارایی به نام‌های Securum وRetriva، توانست دارایی‌های مشکل‌دار دو بانک بزرگ خود را جدا کرده و با مدیریت فعال، بخش قابل توجهی از ارزش آنها را بازیافت کند.
تجربه آسیا: کشورهایی مانند مالزی با تاسیس (Danaharta)، کره جنوبی (KAMCO) و چین تاسیس چهار AMC بزرگ مانند (Cinda) نیز از این مدل برای مقابله با بحران مالی ۱۹۹۷ و ساماندهی بانک‌های دولتی خود با موفقیت استفاده کردند. این نهادها نه تنها وام‌ها را خریداری می‌کردند، بلکه در فرآیند تجدید ساختار شرکت‌های بدهکار نیز نقش فعالی داشتند.
آژانس‌های گزیر(Resolution Authorities): پس از بحران ۲۰۰۸، بسیاری از کشورها به سمت ایجاد نهادهای مستقل و قدرتمند برای مدیریت فرآیند گزیر بانک‌ها حرکت کردند. این نهادها اختیارات گسترده‌ای برای مداخله در بانک‌های در آستانه ورشکستگی، اجرای طرح‌های بازسازی و در نهایت انحلال منظم آنها دارند.
تجربه اتحادیه اروپا: تاسیس «هیات واحد گزیر» (Single Resolution Board - SRB) در چارچوب اتحادیه بانکی اروپا، یک نمونه برجسته از این رویکرد است که مسئولیت برنامه‌ریزی و اجرای گزیر بانک‌های بزرگ و سیستمی در منطقه یورو را بر عهده دارد.
۲. ابزارهای عملیاتی: از تشخیص تا حل‌وفصل
تشخیص و مداخله زودهنگام (Early Intervention):اساس یک چارچوب گزیر موثر، شناسایی سریع بانک‌های مشکل‌دار از طریق آزمون‌های استرس (Stress Tests) منظم و شاخص‌های هشدار اولیه است. نهادهای نظارتی باید اختیارات قانونی لازم برای مداخله پیش از رسیدن بانک به نقطه ورشکستگی کامل را داشته باشند.
جداسازی دارایی‌ها (Asset Segregation):همانطور که در مدل AMCها اشاره شد، تفکیک دارایی‌های خوب از بد یک استراتژی کلیدی است. این کار به شفافیت ترازنامه کمک کرده و فرآیند ارزش‌گذاری و جذب سرمایه‌گذار جدید را تسهیل می‌کند.
تجدید ساختار عملیاتی (Operational Restructuring):علاوه بر پاک‌سازی ترازنامه، بانک‌های نجات‌یافته نیازمند اصلاحات عمیق در مدل کسب‌وکار، کاهش هزینه‌ها، بهبود حاکمیت شرکتی و تقویت سیستم‌های مدیریت ریسک هستند تا از بازگشت به وضعیت ناترازی در آینده جلوگیری شود.
۳. ابزارهای مالی: تامین هزینه گزیر
مشارکت در زیان (Loss Sharing) و Bail-in: یکی از مهم‌ترین درس‌های بحران ۲۰۰۸، حرکت از مدل «نجات با پول عمومی» (Bail-out) به سمت مدل «نجات با منابع داخلی» (Bail-in) بود. در این رویکرد، به جای استفاده از پول مالیات‌دهندگان، زیان بانک در وهله اول توسط سهامداران و سپس طلبکاران (به ویژه دارندگان اوراق قرضه) جذب می‌شود. این کار با تبدیل بدهی به سهام، ضمن تامین سرمایه مجدد بانک، انضباط بازار را تقویت کرده و مخاطره اخلاقی را کاهش می‌دهد.
تجربه اروپا و آمریکا: چارچوب‌های قانونی مانند «دستورالعمل احیا و گزیر بانک‌ها»(BRRD) در اروپا و قانون «داد-فرانک» در آمریکا، مکانیسم Bail-in را به عنوان ابزار اصلی گزیر بانک‌های بزرگ نهادینه کرده‌اند.
صندوق‌های ضمانت سپرده و صندوق‌های گزیر: نقش صندوق‌های ضمانت سپرده از یک پرداخت‌کننده صرف به سپرده‌گذاران بانک‌های ورشکسته، به یک بازیگر فعال در فرآیند گزیر تکامل یافته است. این صندوق‌ها می‌توانند در تامین مالی انتقال سپرده‌ها به یک بانک سالم، ایجاد بانک انتقالی (Bridge Bank) یا حمایت از سایر ابزارهای گزیر مشارکت کنند. در کنار این، «صندوق‌های گزیر» (Resolution Funds) که از طریق دریافت حق عضویت از خود بانک‌ها تامین مالی می‌شوند، منبع دیگری برای پوشش هزینه‌ها فراهم می‌کنند.
تسهیلات نقدینگی اضطراری: (ELA) بانک‌های مرکزی می‌توانند در شرایط بحرانی، نقدینگی لازم برای بانک‌های تحت گزیر را (در صورتی که توانایی بازپرداخت داشته باشند) فراهم کنند تا از توقف عملیات پرداخت و سرایت بحران نقدینگی جلوگیریشود.
۴. ابزارهای قانونی: چارچوب حقوقی گزیر
قوانین جامع گزیر بانکی: ایجاد یک رژیم قانونی ویژه و مجزا از قوانین ورشکستگی عمومی برای بانک‌ها، یک ضرورت است. این قوانین باید اختیارات لازم را به نهاد ناظر برای مداخله سریع، نادیده گرفتن برخی حقوق سهامداران در شرایط اضطراری، اجرای Bail-in و انتقال دارایی‌ها و بدهی‌ها بدون نیاز به رضایت همه طرف‌ها، اعطا کند.
بانک انتقالی (Bridge Bank): قانون باید اجازه تاسیس یک بانک موقت با مالکیت دولتی را بدهد تا کارکردهای حیاتی (مانند خدمات پرداخت) و دارایی‌های خوب بانک در حال ورشکستگی به آن منتقل شده و پس از تثبیت شرایط، به بخش خصوصی واگذار شود. این ابزار به طور گسترده توسط «موسسه فدرال بیمه سپرده» (FDIC) در آمریکا مورد استفاده قرار گرفته است.
رویکرد بانک مرکزی ایران در مواجهه با ناترازی: سیاست‌ها و اقدامات
بانک مرکزی ایران در سال‌های اخیر، با درک عمیق‌تری از خطرات ناشی از ناترازی، رویکرد فعالانه‌تری را در پیش گرفته است. اقدامات این نهاد را می‌توان در چند حوزه کلیدی دسته‌بندی کرد:
۱. تقویت چارچوب نظارتی و قانونی:
اصلاح قوانین و مقررات: بانک مرکزی تلاش‌هایی را برای اصلاح قانون پولی و بانکی و تدوین لوایح جدید با هدف تقویت اختیارات نظارتی خود، تسهیل فرآیندهای گزیر و انحلال و تعریف دقیق‌تر مسئولیت‌ها آغاز کرده است. اجرای فرآیندهای «فیصله» و «گزیر» برای بانک‌ها و موسسات ناتراز، نشان‌دهنده تغییر رویکرد از مماشات به سمت برخورد قاطع است.
افزایش شفافیت: الزام بانک‌ها به انتشار صورت‌های مالی استاندارد، افشای اطلاعات مربوط به تسهیلات کلان و اشخاص مرتبط و رتبه‌بندی بانک‌ها بر اساس شاخص‌های سلامت مالی، از جمله اقداماتی است که با هدف افزایش شفافیت و انضباط بازار صورت گرفته است.
۲. اقدامات عملیاتی در قبال بانک‌های ناتراز:
ادغام و انحلال: تجربه ادغام بانک‌های وابسته به نیروهای مسلح در بانک سپه و همچنین انحلال و مدیریت دارایی‌های موسسات اعتباری غیرمجاز، گام‌های مهمی در جهت ساماندهی بازار پول بود.
فرآیند گزیر بانک آینده: جدیدترین و شاید مهم‌ترین اقدام بانک مرکزی، آغاز فرآیند گزیر برای «بانک آینده» است. این فرآیند که با عاملیت «بانک ملی» و مشارکت فعال «صندوق ضمانت سپرده‌ها» در حال اجراست، یک آزمون بزرگ برای چارچوب گزیر بانکی ایران محسوب می‌شود. در این مدل، مدیریت بخشی از دارایی‌ها و بدهی‌ها به یک نهاد دیگر سپرده شده تا ضمن حفظ حقوق سپرده‌گذاران، فرآیند اصلاح ساختاری و بازپرداخت بدهی‌ها مدیریت شود.
۳. نقش‌آفرینی جدید صندوق ضمانت سپرده‌ها:
نقش این صندوق از یک نهاد منفعل به یک بازوی فعال برای بانک مرکزی در فرآیند گزیر تغییر کرده است. مشارکت این صندوق در مدیریت دارایی‌های بانک‌های مشکل‌دار و تامین مالی فرآیندهای گزیر، آن را به یکی از ارکان اصلی حفظ ثبات مالی تبدیل کرده است.
تحلیل مقایسه‌ای: رویکرد ایران در آینه تجارب جهانی
با مقایسه اقدامات ایران با جعبه‌ابزار جهانی، می‌توان به نقاط قوت، ضعف و فرصت‌های پیش‌رو اشاره کرد:
نقاط قوت و همگرایی با استانداردهای جهانی:
حرکت به سمت مداخله قاطع: رویکرد جدید بانک مرکزی در استفاده از ابزارهای گزیر و انحلال، یک همگرایی مثبت با تجارب جهانی است که بر ضرورت مداخله سریع و قاطع برای جلوگیری از تعمیق مشکل تاکید دارند.
افزایش نقش صندوق ضمانت سپرده‌ها: توانمندسازی این صندوق و استفاده از ظرفیت آن در فرآیندهای گزیر، اقدامی همسو با بهترین شیوه‌های بین‌المللی است.
تاکید بر شفافیت: تلاش برای استانداردسازی صورت‌های مالی و افشای اطلاعات، گامی در جهت تقویت انضباط بازار است، هرچند تا رسیدن به سطح مطلوب فاصله زیادی وجود دارد.
نقاط ضعف و واگرایی‌ها:
فقدان چارچوب قانونی جامع و مدرن: قوانین فعلی ایران هنوز به طور کامل ابزارهای مدرن گزیر مانند Bail-in، اختیارات جامع برای نهاد گزیر و مکانیسم‌های ایجاد بانک انتقالی را پوشش نمی‌دهد. این خلأ قانونی می‌تواند فرآیندهای گزیر را با چالش‌های حقوقی مواجه کند.
عدم استفاده از مدل «شرکت مدیریت دارایی» (AMC) به شکل کلاسیک: در حالی که در جهان مدل تفکیک کامل دارایی‌های سمی و انتقال آنها به یک AMC تخصصی موفق بوده است، در ایران هنوز چنین نهادی به صورت مستقل و در مقیاس بزرگ ایجاد نشده است. در مدل گزیر بانک آینده نیز، مدیریت دارایی‌ها به یک بانک دیگر (بانک ملی) سپرده شده که این خود می‌تواند ریسک‌ها و تضاد منافع جدیدی ایجاد کند.
وابستگی به منابع بانک مرکزی و دولت: با توجه به محدودیت‌های قانونی برای اجرای کامل Bail-in، هزینه گزیر بانک‌ها همچنان به طور قابل توجهی بر منابع بانک مرکزی و بودجه عمومی (به صورت مستقیم یا غیرمستقیم) تحمیل می‌شود که این امر با روند جهانی فاصله دارد و می‌تواند فشارهای تورمی را تشدید کند.
ضعف در مداخله زودهنگام: به نظر می‌رسد به‌رغم تلاش‌ها، فرآیند شناسایی و مداخله در بانک‌های ناتراز همچنان با تاخیر صورت می‌گیرد و نهاد ناظر زمانی وارد عمل می‌شود که بانک به مرحله بحرانی رسیده است.
چالش‌های پیش‌رو و پیشنهادات سیاستی برای ایران
برای ارتقای اثربخشی چارچوب مهار بانک‌های ناتراز در ایران، می‌توان پیشنهادات سیاستی زیر را ارائه داد:
۱. تسریع در تصویب قانون جامع گزیر بانکی: تدوین و تصویب قانونی مدرن که ابزارهایی مانند Bail-in، تاسیس بانک انتقالی و اختیارات قانونی گسترده برای نهاد گزیر را به رسمیت بشناسد، باید در اولویت قرار گیرد. این قانون باید استقلال و قدرت لازم را به بانک مرکزی برای اقدام سریع و بدون ملاحظات سیاسی
بدهد.
۲. ایجاد «شرکت مدیریت دارایی‌های بانکی» ملی: تاسیس یک یا چند AMC تخصصی و مستقل، با الگوبرداری از تجارب موفق جهانی، می‌تواند فرآیند پاک‌سازی ترازنامه نظام بانکی را تسریع و تخصصی کند. این شرکت باید بتواند دارایی‌های سمی را با قیمت‌گذاری کارشناسی خریداری کرده و با استفاده از ابزارهای مختلف (مانند تجدید ساختار، فروش، تبدیل به اوراق بهادار)، ارزش آنها را حداکثر کند.
۳. تقویت استقلال و منابع صندوق ضمانت سپرده‌ها: باید با افزایش سهم حق عضویت بانک‌ها و ایجاد سازوکارهای تامین مالی پایدار، استقلال مالی این صندوق را تقویت کرد تا بتواند بدون اتکای کامل به منابع بانک مرکزی، در فرآیندهای گزیر ایفای نقش کند.
۴. نهادینه‌سازی آزمون‌های استرس و مداخله زودهنگام: بانک مرکزی باید به صورت دوره‌ای و با سناریوهای سختگیرانه، آزمون‌های استرس را برای همه بانک‌ها اجرا کرده و بر اساس نتایج آن، بانک‌های نیازمند افزایش سرمایه یا اصلاح ساختار را ملزم به ارائه «برنامه‌های احیا» (Recovery Plans) کند.
۵. ارتقای حاکمیت شرکتی و مدیریت ریسک در بانک‌ها: ریشه بسیاری از ناترازی‌ها در ضعف ساختارهای حاکمیتی است. بانک مرکزی باید با قاطعیت بیشتری بر استانداردهای مربوط به ترکیب هیات‌مدیره، کمیته‌های ریسک و حسابرسی و صلاحیت حرفه‌ای مدیران ارشد نظارت کند.
مهار بانک‌های ناتراز: سخت ولی اجتناب‌ناپذیر
مهار بانک‌های ناتراز یک ماراتن پیچیده و پرهزینه است، اما غفلت از آن می‌تواند به فروپاشی اعتماد و بحران‌های مالی ویرانگر منجر شود. تجارب جهانی یک جعبه‌ابزار غنی از سیاست‌ها و نهادها را در اختیار سیاست‌گذاران قرار می‌دهد که محور اصلی آن، حرکت به سمت مداخله سریع، گزیر منظم با حداقل هزینه برای مالیات‌دهندگان و اصلاحات ساختاری عمیق است. بانک مرکزی ایران با اقدامات اخیر خود نشان داده است که اراده لازم برای مقابله با این پدیده را دارد.
با این حال، برای موفقیت بلندمدت، لازم است رویکرد فعلی با الهام از بهترین شیوه‌های بین‌المللی تکمیل و تقویت شود. تصویب قوانین مدرن، ایجاد نهادهای تخصصی مانند شرکت‌های مدیریت دارایی و تقویت فرهنگ مدیریت ریسک و حاکمیت شرکتی، حلقه‌های مفقوده‌ای هستند که می‌توانند مسیر ایران را برای دستیابی به یک نظام بانکی سالم، باثبات و کارآمد هموارتر سازند. چالش ناترازی، بیش از آنکه یک مشکل صرفا مالی باشد، یک آزمون برای توانایی نظام حکمرانی اقتصادی در اجرای اصلاحات ساختاری دشوار اما ضروری است.
نظر شما